ПСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 26 января 2015 г. по делу № 3-6/2015

Псковский областной суд в составе:
председательствующего судьи Анашкиной М.М.,
при секретаре Д.К.И.,
с участием:
прокурора Гусаковой Л.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании заявление граждан Б.Л.П., Г.С.А., Г.В.Б., Г.Н.И., З.В.Ю., З.Н.П., З.В.В., Р.Л.Г., С.Т.А., С.Л.В., Т.С.И., Т.С.М., Т.В.И., Т.Г.М., Т.О.П., Х.Л.Ф., Ш.А.А., К.З.С., К.А.А., Ж.С.В. о признании недействующим Закона Псковской области от 10 декабря 2014 года № 1465-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Великолукский район",

установил:

Граждане Б.Л.П., Г.С.А., Г.В.Б., Г.Н.И., З.В.Ю., З.Н.П., З.В.В., Р.Л.Г., С.Т.А., С.Л.В., Т.С.И., Т.С.М., Т.В.И., Т.Г.М., Т.О.П., Х.Л.Ф., Ш.А.А., К.З.С., К.А.А., Ж.С.В. обратились в Псковский областной суд с заявлением о признании недействующим Закона Псковской области от 10 декабря 2014 года № 1465-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Великолукский район" (далее Закон Псковской области).
В обоснование своего заявления указали, что проживают в д. Черпесса Черпесской волости Великолукского района Псковской области.
Законом Псковской области предусмотрено преобразование сельских поселений, в частности, согласно ст. 4 данного закона муниципальное образование "Черпесская волость", муниципальное образование "Марьинская волость", муниципальное образование "Букровская волость" и муниципальное образование "Шелковская волость" преобразуются путем объединения, образуется вновь муниципальное образование "Шелковская волость", которое наделяется статусом "сельское поселение" с административным центром - деревня Шелково.
Закон Псковской области противоречит требованиям п. 11 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 06 октября 2010 года № 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон № 131-ФЗ) в части того, что границы создаваемого сельского поселения "Шелковская волость" не установлены с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, что делает невозможным осуществление своих прав на местное самоуправление.
Расстояние от деревень сельского поселения "Черпесская волость" до административного центра вновь образуемого сельского поселения "Шелковская волость" составляет от 31 до 80 км.
Территория реорганизуемого сельского поселения "Черпесская волость" не отнесена к территориям с низкой плотностью населения, также к отдаленным и труднодоступным местностям.
Со ссылкой на нарушение конституционных прав заявители просят признать Закон Псковской области недействующим полностью как несоответствующий законодательству Российской Федерации и не имеющий юридической силы со дня его принятия.
В судебном заседании заявители дополнили заявление (т. 1 л.д. 57 - 58), указав, что расстояние от большинства населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения "Черпесская волость", предусматривают пешеходную доступность до административного центра - д. Черпесса, наибольшее расстояние до населенных пунктов составляет 28 - 29 км.
Преобразование муниципальных образований и изменение границ сельского поселения осуществлено без учета мнения населения, что противоречит ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ.
В судебном заседании заявители Т.Г.М., К.З.С., К.А.А., Ж.С.В. и их представитель - адвокат Попов И.В. поддержали заявленные требования, указали, что Решения Собрания депутатов сельского поселения "Черпесская волость" от 14 ноября 2014 года № 155 и № 156, из которых следует, что имеется согласие на объединение сельских поселений, Собранием депутатов не принимались, изготовлены лично Главой сельского поселения "Черпесская волость" С.Н.И., поэтому не могут свидетельствовать о даче населением волости согласия на объединение муниципальных образований.
Решение Собрания депутатов сельского поселения "Черпесская волость" (далее Решение Собрания депутатов) от 16 сентября 2013 года № 113, которым депутаты дали согласие на преобразование муниципального образования, отменено Решением Собрания депутатов от 28 октября 2014 года № 150. Данное Решение было доведено до Псковского областного Собрания депутатов.
Поскольку на момент принятия Закона Псковской области отсутствовала действительная воля населения на преобразование муниципального образования, то оснований для его принятия не было.
По мнению заявителей и их представителя, положение п. 11 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, содержащее вводное выражение - "как правило", с учетом толковых словарей и словарей синонимов, по своему лексическому и юридическому смыслу должно применяться как "обычно и постоянно", а исключение может быть только в случае объективно непреодолимых препятствий, например, при низкой плотности сельского населения или в отдаленных и труднодоступных местностях.
Представитель Псковского областного Собрания депутатов Б.А.В. с заявленными требованиями не согласилась, полагала, что Закон Псковской области принят Псковским областным Собранием депутатов в пределах полномочий, предоставленных Федеральным законом № 131-ФЗ, нормам данного закона не противоречит, согласие населения сельского поселения "Черпесская волость", выраженное в решениях представительного органа поселения, на объединение с другими сельскими поселениями имелось. Кроме того, согласие населения подтверждено результатами публичных слушаний.
Представитель Губернатора Псковской области Т.Г.И. полагала требования заявителей необоснованными, указала, что оспариваемым Законом Псковской области права заявителей не нарушены, доказательств нарушения их прав не представлено. Норма ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ о пешеходной доступности до административного центра сельского поселения не является императивной, поскольку содержит вводные слова - "как правило". В результате преобразования муниципальных образований планируется в каждом административном центре объединяемых волостей оставить по специалисту - работнику администрации вновь образуемой волости, который будет работать непосредственно с населением каждой волости, соответственно, принцип пешеходной доступности сохраниться.
Привлеченная к участию в деле в качестве заинтересованного лица - Глава сельского поселения "Черпесская волость" С.Н.И. поддержала заявленные требования, пояснила, что Решения Собрания депутатов от 14 ноября 2014 года № 155 и № 156 были изготовлены ею без проведения сессий Собрания депутатов, не обнародовались в установленном порядке, поэтому не могут выражать согласие населения муниципального образования на объединение, юридической силы не имеют. Существует целый ряд вопросов, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления сельского поселения, решение которых без обеспечения пешеходной доступности населения до этих органов невозможно. К ней, как к Главе сельского поселения, ежедневно, в том числе лично и непосредственно, обращаются жители по различным вопросам. Упразднение органов местного самоуправления в Черпесской волости повлечет нарушение прав населения, создаст препятствия для реализации ими прав на решение вопросов местного значения.
Прокурор Гусакова Л.В. в заключении указала, что Закон Псковской области принят в рамках полномочий и в порядке, предоставленных Федеральным законом № 131-ФЗ, на основании согласия населения, выраженного представительным органом сельского поселения "Черпесская волость", в соответствии с решением, принятом на публичных слушаниях. В частности, для принятия оспариваемого закона были представлены Решения Собрания депутатов от 20 августа 2013 года № 110 и от 16 сентября 2013 года № 113, которыми назначены публичные слушания населения, представительным органом волости дано согласие на преобразование муниципальных образований и предложено обратиться к Губернатору Псковской области для подготовки соответствующего законопроекта, а также результаты публичных слушаний от 06 сентября 2013 года об одобрении данной инициативы. К последующему Решению Собрания депутатов от 28 октября 2014 года № 150 об отмене Решения Собрания депутатов от 16 сентября 2013 года № 113 следует относиться критически, поскольку данное решение не содержит сведений об его обнародовании, противоречит выраженной воле населения на публичных слушаниях, мнение которого депутаты не могут не учитывать. Результаты публичных слушаний не отменялись, поэтому воля населения на объединение волостей была выражена. Решения Собрания депутатов от 14 ноября 2014 года № 155 и № 156, которыми отменено Решение от 28 октября 2014 года № 150 и внесены изменения в Решение от 16 сентября 2013 года № 113, не могут быть приняты во внимание, поскольку, как пояснила Глава сельского поселения С.Н.И., Собрание депутатов по данным вопросам не проводилось, данные решения не обнародовались.
По мнению прокурора, Закон Псковской области не противоречит п. 11 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку, исходя из буквального прочтения данной нормы, она допускает отступления от общего правила. Учитывая позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Определении от 15 ноября 2007 года № 830-О-О, вышеприведенное законоположение имеет ориентирующий характер, с учетом конкретных обстоятельств дела и сама по себе не может рассматриваться как нарушающие какие-либо конституционные права заявителей.
Также прокурор указал, что заявителями не приведены доводы, свидетельствующие о нарушении их прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами, в ходе рассмотрения дела таких обстоятельств не установлено. Кроме того, необоснованны требования заявителей о признании недействующим Закона Псковской области в полном объеме, поскольку доводов о нарушении их прав преобразованием иных муниципальных образований не приведено.
Прокурор полагал, что в удовлетворении заявленных требований следует отказать.
Изучив материалы дела, выслушав заявителей Т.Г.М., К.З.С., К.А.А., Ж.С.В. и их представителя - адвоката Попова И.В., представителей Псковского областного Собрания депутатов Б.А.В., Губернатора Псковской области Т.Г.И., Главу сельского поселения "Черпесская волость" С.Н.И., заключение прокурора Гусаковой Л.В., суд приходит к выводу о том, что оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.
Согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Федеральным законом № 131-ФЗ.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится, в том числе, правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом (ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ).
В силу ч. 1.1 ст. 10 данного Федерального закона наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.
Часть 2 данной статьи предусматривает, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 настоящего Федерального закона.
Согласно положениям ст. 11 Федерального закона границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями: территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (п. 3 ч. 1); в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый) (п.п. 6 п. 1).
Пункт 11 ч. 1 ст. 11 Федерального закона гласит, что границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
К преобразованию муниципальных образований относится объединение муниципальных образований (ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 131).
Согласно ч. 2 данной статьи преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Исходя из указанных правовых норм, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления; наделение муниципальных образований статусом сельского поселения, установление и изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта Российской Федерации.
При этом в силу ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
Как установлено судом и следует из материалов дела, заявители проживают в д. Черпесса Черпесской волости Великолукского района Псковской области. Административный центр данного сельского поселения располагается в д. Черпесса, в нем же находятся органы местного самоуправления - Глава сельского поселения, Администрация поселения (5 работников) и Собрание депутатов (7 депутатов).
Общая площадь сельского поселения составляет 358 кв. км. В состав сельского поселения входит 32 населенных пункта, в которых проживает 656 жителей. Наиболее многочисленные населенные пункты д. Черпесса - 216 жителей, пос. Черпесса - 160 жителей, д. Дрепино - 78, в трех деревнях проживает от 34 до 39 человек, остальные деревни малонаселенные, 8 деревень - без жителей.
Бюджет сельского поселения "Черпесская волость" на 2015 год составляет 1500174,1 рублей, из которых 1085374,1 рублей межбюджетные трансферты, получаемые из бюджета муниципального образования "Великолукский район". На содержание органов местного самоуправления предусмотрено 611 тыс. рублей.
Как следует из протокола Собрания депутатов сельского поселения "Черпесская волость" от 20 августа 2013 года (т. 2 л.д. 34 - 36) депутатами волости рассматривался вопрос о преобразовании сельских поселений в целях увеличения финансирования, обращалось внимание на отсутствие у поселения достаточных денежных средств для решения вопросов местного значения.
20 августа 2013 года Собрание депутатов сельского поселения "Черпесская волость" приняло Решение № 110 (т. 2 л.д. 37 - 38) о принятии к сведению информации о преобразовании сельских поселений "Черпесская волость", "Букровская волость", "Марьинская волость" и "Шелковская волость", о проведении публичных слушаний для обсуждения проекта муниципального правового акта по вопросу преобразования муниципальных образований и о проведении депутатами обсуждения данного вопроса с населением.
Постановлением Главы сельского поселения "Черпесская волость" Симановой Н.И. от 28 августа 2013 года № 4 (т. 1 л.д. 182) назначены публичные слушания по проекту Решения Собрания депутатов (т. 1 л.д. 183) о преобразовании указанных муниципальных образований в форме их объединения.
Проект Решения предусматривал дачу согласия на преобразование сельских поселений и обращение к Губернатору Псковской области с ходатайством о внесении в Псковское областное Собрание депутатов законодательной инициативы о преобразовании названных муниципальных образований.
Согласно протоколу публичных слушаний от 06 сентября 2013 года (т. 1 л.д. 185 - 187) и заключению о результатах публичных слушаний от 09 сентября 2013 года (т. 1 л.д. 188) указанный проект Решения был одобрен, публичные слушания признаны состоявшимися.
Решением от 16 сентября 2013 года № 113 (т. 2 л.д. 47 - 48) Собрание депутатов сельского поселения "Черпесская волость" дало согласие на преобразование муниципального образования "Черпесская волость", муниципального образования "Букровская волость", муниципального образования "Марьинская волость" и муниципального образования "Шелковская волость" путем их объединения в одно сельское поселение. Кроме того, Собрание депутатов решило обратиться к Губернатору Псковской области с ходатайством о внесении в Псковское областное Собрание депутатов законодательной инициативы о преобразовании муниципальных образований.
Указанные документы вместе с пакетом аналогичных документов в отношении других сельских поселений Великолукского района письмом от 30 октября 2013 года за № 1/18-2543 (т. 1 л.д. 189 - 195) были направлены Администрацией Великолукского района в адрес Губернатора Псковской области с просьбой выступить инициатором разработки и внесения в Псковское областное Собрание депутатов проекта областного закона о преобразовании муниципальных образований путем их объединения.
Имеющаяся в материалах дела переписка между Губернатором Псковской области и Псковским областным Собранием депутатов свидетельствует о том, что законопроект был разработан, направлялся для рассмотрения, возвращался Губернатору области для доработки и вновь направлялся в Псковское областное Собрание депутатов.
28 октября 2014 года Собрание депутатов сельского поселения "Черпесская волость" приняло Решение № 150 об отмене Решения Собрания депутатов от 16 сентября 2013 года № 113 (т. 2 л.д. 54).
Как видно из протокола сессии Собрания депутатов от 28 октября 2014 года (т. 2 л.д. 50 - 53), вопрос об отмене указанного Решения был поставлен на повестку Собрания депутатов Главой сельского поселения С.Н.И., которая сослалась на необходимость сохранения стабильности социально-экономического состояния и на мнение населения волости.
Решение Собрания депутатов от 28 октября 2014 года № 150 было направлено Председателю Псковского областного Собрания депутатов письмом Администрации Великолукского района от 29 октября 2014 года за № 02-10/10-2744 (т. 1 л.д. 197 - 198).
14 ноября 2014 года письмом Администрации Великолукского района за № 02-10/10-2896 (т. 2 л.д. 145-169) в адрес Председателя Псковского областного Собрания депутатов направлен новый пакет документов с просьбой рассмотреть инициативу о преобразовании сельских поселений Великолукского района, которое поступило в Псковское областное Собрание депутатов 18 ноября 2014 года.
В данном пакете документов содержались Решения Собрания депутатов сельского поселения "Черпесская волость" от 14 ноября 2014 года № 155 - об отмене Решения Собрания депутатов от 28 октября 2014 года № 150 и № 156 - об изложении п. 1 Решения Собрания депутатов от 16 сентября 2013 года № 113 в новой редакции, а именно: согласиться на преобразование муниципального образования "Черпесская волость", муниципального образования "Букровская волость", муниципального образования "Марьинская волость", муниципального образования "Шелковская волость" путем их объединения в одно муниципальное образование "Шелковская волость" (т. 2 л.д. 148 - 150).
27 ноября 2014 года Псковским областным Собранием депутатов принят Закон Псковской области "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Великолукский район" и направлен Губернатору Псковской области для обнародования.
Закон Псковской области 10 декабря 2014 года подписан Губернатором области и официально опубликован в газете "Псковская правда" за 11 декабря 2014 года, вступил в законную силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования (ст. 5 Закона Псковской области), т.е. 22 декабря 2014 года, что соответствует требованиям ст.ст. 3, 4 Закона Псковской области от 12 февраля 2003 года № 242-ОЗ "О порядке опубликования и вступления в силу Устава и Законов области, иных нормативных правовых актов области".
В соответствии с п. "б" ст. 31 Устава Псковской области от 12 апреля 2001 года № 1-У Псковское областное Собрание депутатов осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области в пределах полномочий области.
Согласно ст. 64 Устава Псковской области областное Собрание депутатов принимает Устав, законы области о поправках в Устав, законы области, постановления, а также изменения и дополнения в указанные акты.
Губернатор области обнародует Устав, законы области о поправках в Устав, законы области, удостоверяет их обнародование путем подписания и опубликования либо отклоняет законы, принятые областным Собранием (ст. 43 Устава Псковской области).
Нормативно-правовые акты, принятые областным Собранием, направляются областным Собранием в течение пяти календарных дней Губернатору области, который в течение четырнадцати календарных дней со дня их поступления обязан их обнародовать, удостоверив обнародование путем подписания и официального опубликования (ст. 68 Устава Псковской области).
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Псковского областного Собрания депутатов, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.
На момент принятия Закона Псковской области о преобразовании сельских поселений "Великолукского района" имелось согласие населения сельского поселения "Черпесская волость", выраженные представительным органом в Решениях от 16 сентября 2013 года № 113 и от 14 ноября 2014 года № 156, а также полученные в результате публичных слушаний, проведенных 06 сентября 2013 года на основании решения Собрания депутатов сельского поселения, что соответствует положениям ч. 3 ст. 13, ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ.
Закон Псковской области предусматривает преобразование муниципальных образований Великолукского района путем объединения и образования новых муниципальных образований.
В частности, согласно ст. 1 Закона Псковской области объединяются муниципальные образования "Горицкая волость" и "Переслегинская волость", вновь образуется муниципальное образование "Переслегинская волость", которое наделяется статусом "сельское поселение" с административным центром - деревня Переслегино.
Статья 2 Закона Псковской области предусматривает объединение муниципальных образований "Лычевская волость" и "Успенская волость", образование муниципального образования "Лычевская волость", наделение ее статусом "сельское поселение" с административным центром - деревня Лычево.
Согласно ст. 3 Закона Псковской области объединяются муниципальные образования "Пореченская волость", "Букровская волость", "Купуйская волость", образуется муниципальное образование "Пореченская волость", которое наделяется статусом "сельское поселение" с административным центром - деревня Купуй.
Статья 4 Закона Псковской области предусматривает объединение муниципальных образований "Черпесская волость", "Марьинская волость", "Букровская волость" и "Шелковская волость", образование муниципального образования "Шелковская волость", наделение последней статусом "сельское поселение" с административным центром - деревня Шелково.
Закон Псковской области содержит перечень населенных пунктов, входящих в состав вновь образуемых муниципальных образований, и описания границ муниципальных образований.
Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что по общему правилу граждане и организации в силу статей 3 и 4 ГПК РФ вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод.
Исходя из этого, заявители вправе оспаривать Закон Псковской области только в той его части, которой нарушены их права и свободы.
Как видно из материалов дела, заявители проживают в д. Черпесса Черпесской волости, преобразованием иных сельских поселений их права и свободы не могут быть затронуты, в связи с этим правовых оснований для оспаривания Закона Псковской области в полном объеме у них не имеется.
При таких обстоятельствах, рассмотрению подлежат заявленные требования о признании недействующим Закона Псковской области только в части ст. 4, предусматривающей объединение муниципального образования "Черпесская волость" с другими муниципальными образованиями и образование нового муниципального образования "Шелковская волость" с административным центром - деревня Шелково.
Обращаясь с данным заявлением в суд, заявители указывают, что оспариваемый Законом Псковской области противоречит положениям п. 11 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ в части пешеходной доступности до административного центра вновь созданного муниципального образования и обратно в течение рабочего дня для заявителей и жителей всех населенных пунктов сельского поселения "Черпесская волость".
Суд не может согласиться с данным доводом заявителей, поскольку указанная норма не требует в обязательном порядке соблюдения условия о пешеходной доступности до административного центра, поскольку содержит вводные слова - "как правило", что свидетельствует о том, что границы сельских поселений в отдельных случаях могут устанавливаться без учета названного условия, исходя из территориальных и иных интересов муниципального образования, при наличии волеизъявления населения волости.
При этом целесообразность установления границ муниципальных образований не может являться предметом судебной проверки.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 15 ноября 2007 года № 830-О-О высказал позицию относительно п. 11 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому "границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав". Приведенные законоположения имеют ориентирующий характер, подлежат применению во взаимосвязи с иными нормами названного Федерального закона в рамках установленных общих принципов организации местного самоуправления, с учетом конкретных фактических обстоятельств на соответствующей территории и сами по себе, как и иные оспариваемые законоположения, не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо конституционные права заявителей.
Что касается доводов заявителей об отсутствии согласия населения, выраженного представительным органом сельского поселения, на объединение сельских поселений, то суд их находит несостоятельными по следующим основаниям.
Из материалов дела видно, что в 2013 году Собранием депутатов сельского поселения "Черпесская волость" было принято Решение от 16 сентября 2013 года № 113 о согласии на преобразование муниципальных образований путем их объединения в одно сельское поселение и об обращении к Губернатору Псковской области с ходатайством о внесении в Псковское областное Собрание депутатов законодательной инициативы. Основанием для принятия данного Решения явились результаты публичных слушаний. Данные материалы поступили Губернатору Псковской области, а затем с законопроектом в Псковское областное Собрание депутатов.
В 2014 году в Псковское областное Собрание депутатов поступило решение № 150 об отмене Решения Собрания депутатов от 16 сентября 2013 года № 113, а затем Решения Собрания депутатов от 14 ноября 2014 года № 155 - об отмене Решения Собрания депутатов от 28 октября 2014 года № 150 и № 156 - об изложении п. 1 Решения Собрания депутатов от 16 сентября 2013 года № 113 в новой редакции - согласии на преобразование муниципальных образований путем их объединения в одно муниципальное образование "Шелковская волость".
Таким образом, согласие населения на преобразование сельских поселений на момент принятия оспариваемого Закона Псковской области имелось, основания для его принятия были.
То обстоятельство, что, как пояснила в судебном заседании Глава сельского поселения С.Н.И., Решения Собрания депутатов от 14 ноября 2014 года № 155 и № 156 последним не принимались, а изготовлены ею самостоятельно, не могут иметь правового значения для рассматриваемого спора, поскольку на момент принятия Закона Псковской области данная информация до областного Собрания депутатов не доводилась, оснований сомневаться в правомочности принятых Решений не было.
До настоящего времени Решения Собрания депутатов от 14 ноября 2014 года № 155 и № 156 Собранием депутатов волости не отменены и не оспорены, являются действующими, несмотря на то, что, как пояснила Глава сельского поселения С.Н.И. в судебном заседании, депутаты знают об их существовании.
Более того, имеется не отмененное и не оспоренное Решение от 09 сентября 2013 года, вынесенное по результатам проведенных публичных слушаний, согласно которому население волости выразило свое согласие по вопросу преобразования сельских поселений путем их объединения. Результаты публичных слушаний являются действующими. Оснований полагать, что мнение населения волости по указанному вопросу изменилось, не имеется, поскольку каких-либо доказательств в опровержение данного вывода заявителями не представлено.
Следует учитывать, что публичные слушания относятся к форме непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (гл. 5 Федерального закона № 131-ФЗ).
Согласно положениям ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
Обязательность учета мнения населения, выраженного в ходе проведения публичных слушаний, следует также из положений Конституции Российской Федерации (статьи 2, 3, 32), Федерального закона № 131-ФЗ, закрепляющего общие принципы и гарантии участия граждан в местном самоуправлении, в том числе путем проведения публичных слушаний по вопросам местного значения исходя из интересов населения (ст. 1, ч. 3 ст. 3).
На обязательность учета мнения населения, выраженного в результате публичных слушаний, указывается также в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года № 931-О-О.
При таких обстоятельствах, Решение Собрания депутатов от 28 октября 2014 года № 150 об отмене Решения Собрания депутатов от 16 сентября 2013 года № 113, как противоречащее мнению населения и результатам публичных слушаний, не может иметь правового значения для рассматриваемого спора.
Более того, в самом Решении отсутствуют сведения об его обнародовании.
К пояснениям Главы сельского поселения С.Н.И. об обнародовании данного Решения в установленном порядке, суд относится критически, поскольку доказательств в подтверждение данного обстоятельства не представлено, усматривается заинтересованность С.Н.И. в отстаивании позиции заявителей.
В связи с изложенным, суд не может согласиться с доводами заявителей и их представителя о том, что Закон Псковской области принят в нарушение положений ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ при отсутствии согласия населения волости.
Также суд приходит к выводу о несостоятельности аргументов заявителей о нарушении оспариваемым Законом Псковской области их прав и свобод и о наличии реальной угрозы нарушения их прав.
Так, в настоящее время процесс преобразования сельских поселений не завершен. Органы местного самоуправления сельского поселения "Черпесская волость" продолжают осуществлять свои полномочия, возможность пешеходной доступности до них и решения вопросов местного значения для заявителей сохраняется.
Оснований полагать, что в дальнейшем, после создания органов местного самоуправления вновь образованного сельского поселения "Шелковская волость" у заявителей могут возникнуть препятствия по обращению в эти органы и решению вопросов, не имеется, доказательств этому не представлено.
На сегодняшний день органы местного самоуправления вновь образованной волости не созданы, их месторасположение, структура и порядок деятельности не определен.
Как пояснил в судебном заседании представитель Губернатора Псковской области, а также указал в ответе на запрос Глава Великолукского района, планируется в каждом административном центре объединяемых волостей оставить по специалисту - работнику администрации вновь образуемой волости, который будет работать непосредственно с населением, принцип пешеходной доступности сохраниться.
Следует отметить, что расстояние от некоторых деревень волости до его административного центра - д. Черпесса составляет 28 - 29 км, что свидетельствует об отсутствии пешеходной доступности до административного центра и обратно, однако данное обстоятельство не препятствует жителям этих деревень обращаться в органы местного самоуправления и решать насущные вопросы.
Иные доводы заявителей и их представителя суд оставляет без внимания, поскольку они правового значения для рассматриваемого спора не имеют.
Таким образом, оспариваемый Закон Псковской области в рассматриваемой части не противоречит требованиям п. 11 ч. 1 ст. 11 и ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ.
Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего требования.
Поскольку оспариваемый Закон Псковской области не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 199, ГПК РФ,

решил:

В удовлетворении заявления граждан Б.Л.П., Г.С.А., Г.В.Б., Г.Н.И., З.В.Ю., З.Н.П., З.В.В., Р.Л.Г., С.Т.А., С.Л.В., Т.С.И., Т.С.М., Т.В.И., Т.Г.М., Т.О.П., Х.Л.Ф., Ш.А.А., К.З.С., К.А.А., Ж.С.В. о признании недействующим Закона Псковской области от 10 декабря 2014 года № 1465-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Великолукский район" - отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Псковский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Мотивированное решение изготовлено и оглашено 02 февраля 2015 года.

Председательствующий судья
М.М.АНАШКИНА


------------------------------------------------------------------